Hoe verloopt de verdragsprocedure?

Hieronder worden de opeenvolgende fasen van een verdragsprocedure doorlopen.

1. Onderhandelingen en paraferingen

De zgn. parafering van een onderhandelde tekst heeft geen juridische waarde, noch intern, noch internationaal, tenzij de Vlaamse Regering de onderhandelingsdelegatie formeel gemachtigd heeft om haar te binden. Dit gebeurt in de praktijk niet voor verdragen: de parafering van de tekst is gewoonlijk slechts de formele afsluiting van de onderhandelingen tussen de delegaties, zodat alles in gereedheid kan worden gebracht voor de ondertekening (en de eventueel daarmee gepaard gaande ceremonie).

a. Exclusieve verdragen.

De Vlaamse Regering beslist onderhandelingen aan te vatten. Ze deelt dit voornemen binnen vijf werkdagen mee aan de federale ministerraad.
De Vlaamse Regering keurt de onderhandelde tekst goed, machtigt haar vertegenwoordiger hem te ondertekenen en deelt deze beslissing mee aan de federale ministerraad.

b. Gemengde verdragen

De overheden, zowel de federale als de gefedereerde, die zich voorgenomen hebben om een gemengd verdrag te sluiten, brengen de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid (ICBB) hiervan op de hoogte.
De ICBB en meer bepaald de door haar opgerichte werkgroep 'gemengde verdragen' (WGV) stelt het gemengd karakter van het beoogde verdrag vast, en bepaalt de samenstelling van de Belgische onderhandelingsdelegatie.
De onderhandelingen verlopen onder de coördinerende leiding van het federale ministerie van Buitenlandse Zaken.
De Vlaamse Regering keurt de onderhandelde tekst goed, net zoals de andere betrokken regeringen en beslist de verdragstekst te laten ondertekenen (zie infra nr. 2).

2. Ondertekening

In het volkenrecht betekent de ondertekening van een verdrag dat de partij zich ertoe verbindt geen handelingen te ondernemen die een verdrag zijn voorwerp of doel zouden ontnemen. Een ondertekening is dus internationaal helemaal niet vrijblijvend. Normaal gesproken betekent een ondertekening nog geen definitieve binding aan het verdrag; een staat verbindt zich in de meeste gevallen pas na een tweede akte, de bekrachtiging of ratificatie. In België is dat steeds het geval, aangezien onze Grondwet verplicht dat een verdrag pas gevolgen kan hebben nadat ook parlementair ermee is ingestemd.

a. Exclusieve verdragen

De Vlaamse Regering beslist het verdrag te ondertekenen. Zij deelt deze beslissing mee aan de federale ministerraad. De Vlaamse regering duidt de ondertekenende minister(s) aan.

b. Gemengde verdragen

In principe worden gemengde verdragen ondertekend door de minister van Buitenlandse Zaken (of een gevolmachtigde vertegenwoordiger) en een door de betrokken gewest- en/of gemeenschapsregering aangewezen minister (of een gevolmachtigde vertegenwoordiger). Indien de ondertekening in het buitenland plaats vindt, kan de Belgische ambassadeur gemachtigd worden te ondertekenen voor de betrokken regeringen. Niets belet echter dat een vertegenwoordiger van een deelregering ondertekent naast een federale of een andere vertegenwoordiger van een deelstaat.

Voor vele buitenlandse partners is mede-ondertekening van een verdrag door deelregeringen geen evidentie. Vooral in het kader van multilaterale verdragen schept dit soms moeilijkheden. Indien de verdragspartners bezwaar opperen tegen het principe van de mede-ondertekening door de gefedereerde regeringen, zal de ICBB een oplossing zoeken aan de hand van een aantal ondertekeningswijzen die door de WGV op 8 juni 1994 aanvaard werd en die bekrachtigd is door de ICBB op 17 juni 1994.

Naast de principiële mede-ondertekening, worden nog vier alternatieve 'ondertekeningsformules' overeengekomen tussen de leden van de ICBB:

Formule 1: mede-ondertekening (basisprincipe zoals voorzien in artikel 8 van het bovenvermelde Samenwerkingsakkoord).

Formule 2: één enkele ondertekening, door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden en in naam van alle betrokken overheden, d.w.z. met vermelding ervan boven de handtekening (dit is de zgn. "Marrakech-formule", nl. de ondertekening van het akkoord inzake de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie).

Formule 3: één enkele ondertekening, door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, in naam van het Koninkrijk België, doch met vermelding van alle andere betrokken entiteiten onder de handtekening.

Formule 4: één enkele ondertekening, door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, enkel in naam van het Koninkrijk België, met (voorlezing en) neerlegging van een verklaring bij de ondertekening waarin alle gebonden entiteiten worden opgesomd.

Formule 5: één enkele ondertekening, door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, enkel in naam van het Koninkrijk België en zonder verklaring bij de ondertekening.

In een aantal gevallen wordt bij multilaterale verdragen de fase van de ondertekening overgeslagen, bijvoorbeeld bij verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie, die door de Internationale Arbeidsconferentie worden aangenomen en aan de lidstaten worden voorgelegd, of wanneer een multilateraal verdrag voorziet dat het slechts in een bepaalde periode kan worden ondertekend en deze periode inmiddels verstreken is. In dat geval wordt in het kader van de Werkgroep ‘gemengde verdragen’ enkel het gemengde karakter van het verdrag vastgesteld, en wordt vervolgens onmiddellijk de procedure voor parlementaire instemming ingezet. Men spreekt dan nadien ook niet van een bekrachtiging of ratificatie maar van een toetreding tot het verdrag.

3. Instemming door de betrokken parlementen

De parlementaire instemming is een vorm van parlementair toezicht op het sluiten van verdragen en heeft tot doel een verdrag toe te laten tot de interne rechtsorde. De parlementaire instemming is weliswaar een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde voor de uitwerking van het verdrag in de interne rechtsorde. Het verdrag moet immers daarna nog geratificeerd worden (infra, nr. 4) en moet ook internationaal in werking getreden zijn. Een parlementaire instemming verplicht de regering niet te ratificeren: regeringen sluiten verdragen (artikel 167, Grondwet).

Exclusieve verdragen worden aan het Vlaams Parlement ter goedkeuring voorgelegd. Een ontwerp van decreet wordt door de Vlaamse Regering ingediend. Gemengde verdragen hebben pas juridisch gevolg na de instemming van beide federale kamers én (de) deelstaatparlementen.

De verschillende stappen in de totstandkoming van een decreet zijn in beide gevallen:

(1) De Vlaamse Regering keurt het voorontwerp van decreet principieel goed (1ste lezing).
(2) Adviezen van Vlaamse adviesinstanties, zoals de Sociale en Economische Raad van Vlaanderen (SERV), de Strategische Adviesraad internationaal Vlaanderen (SARiV) en strategische adviesraden uit andere beleids-domeinen.
(3) Advies Raad van State, afdeling wetgeving.
(4) De Vlaamse Regering keurt het voorontwerp van decreet definitief goed, eventueel na het te hebben aangepast in het licht van de adviezen (2de lezing).
(5) Indiening van het ontwerp van decreet in het Vlaams Parlement.
(6) Behandeling van het ontwerp van decreet in de commissie voor het buitenlands beleid van het Vlaams Parlement, met een toelichting door de minister en een stemming.
(7) Behandeling van het ontwerp van decreet in de plenaire vergadering.
(8) Goedkeuring van het decreet door het Vlaams Parlement.
(9) Bekrachtiging en afkondiging van het decreet door de Vlaamse Regering.
(10) Bekendmaking van het decreet in het Belgisch Staatsblad.

Tot slot moeten, volgens het Samenwerkingsakkoord inzake het sluiten van gemengde verdragen, de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten elkaar informeren over de instemming van hun parlementen. Bij exclusieve verdragen zal de Vlaamse Regering de federale overheid op de hoogte stellen bij de verschillende regeringsbeslissingen in dit proces. Ze zal telkens het verloop van de wettelijke termijn moeten afwachten, waarover de federale overheid beschikt om bezwaar aan te tekenen, vooraleer de Regering een volgende beslissing kan nemen.

4. Ratificatie

De ratificatie is de volkenrechtelijke handeling waardoor de regering die de grondwettelijke bevoegdheid tot het sluiten van verdragen heeft, ermee instemt dat het verdrag tussen de partijen definitief en volkomen bindend wordt, en er zich plechtig toe verbindt het ook na te leven. De regeringen alleen nemen hierover de politieke beslissing, want zij sluiten de verdragen. Zij zijn niet verplicht te ratificeren, zelfs al heeft hun parlement met het verdrag ingestemd. Wanneer het gaat om een verdrag dat niet eerst werd ondertekend, spreekt men meestal van een toetreding (supra), maar ook van een aanneming. Nog andere termen kunnen gebruikt worden om deze rechtshandeling te omschrijven, volgens de bepalingen van het verdrag in kwestie.

Bilaterale verdragen worden doorgaans geratificeerd door de uitwisseling van akten van bekrachtiging of ratificatie (oorkonden); de ratificatie van multilaterale verdragen komt tot stand door het neerleggen van de ratificatieakten bij een daartoe aangestelde depositaris.

a. Exclusieve verdragen

De betrokken gemeenschaps- en gewestregeringen zijn zelf bevoegd voor de ratificatie. Zij bepalen of en wanneer geratificeerd wordt. Zij kiezen in overeenstemming met de buitenlandse partner, eventueel zoals bepaald in het verdrag, de vorm waarin deze ratificatie en notificatie ervan moet gebeuren.

b. Gemengde verdragen

Nadat de parlementen van alle bij het sluiten van het verdrag betrokken overheden daarmee hun instemming hebben betuigd, ratificeert de Koning (de federale regering) de gemengde verdragen, wanneer hij dat opportuun acht.

5. Inwerkingtreding

Het is niet mogelijk om in abstracto te zeggen wanneer een verdrag internationaal in werking treedt. In de meeste gevallen zal het verdrag zelf een bepaling van inwerkingtreding bevatten. Deze stelt bij de meeste multilaterale verdragen dat het verdrag in werking zal treden wanneer een bepaald aantal staten het hebben geratificeerd (gebruikelijk in de context van de Verenigde Naties en de Raad van Europa) of wanneer alle partijen het hebben geratificeerd (gebruikelijk bij bilaterale verdragen, bij BLEU-investeringsakkoorden, bij institutionele verdragen van de Europese Unie en bij verdragen van de Benelux). Het verdrag kan bepalen dat het verdrag onmiddellijk na het bereiken van dit quorum in werking treedt of het kan een bepaalde termijn voorzien.

De internationale inwerkingtreding van een verdrag is niet noodzakelijk de internationale inwerkingtreding voor België. Wanneer het verdrag de ratificatie door alle staten bijvoorbeeld niet als vereiste stelt voor de inwerkingtreding, dan is het goed mogelijk dat het verdrag al internationaal in werking is getreden tussen een aantal staten, maar nog niet voor België. Voor ons land zal dat dan pas het geval zijn wanneer het zelf heeft geratificeerd.

De internationale inwerkingtreding moet tot slot nog worden onderscheiden van die t.o.v. de bestuurden naar intern recht. Elke rechtsnorm moet immers op de wettelijk bepaalde wijze worden bekendgemaakt om ook voor hen bindend te zijn. Exclusieve verdragen worden door de Vlaamse overheid bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Gemengde verdragen worden samen met de instemmingswet door de federale overheid bekendgemaakt in het Staatsblad. Ook de bijlagen bij een verdrag, de data van ratificatie en inwerkingtreding en eventuele voorbehouden worden mee bekendgemaakt. De bekendmaking dient te gebeuren in minstens één authentieke versie van het verdrag en, indien er in een van de landstalen geen authentieke versie bestaat, in een Nederlandse en Franse vertaling.

Bron: Departement Internationaal Vlaanderen