Hoe komt het multilaterale beleid tot stand?

1. Overkoepelende processen

Een sprekend voorbeeld van een overkoepelend proces is de pan-Europese Environment for Europe Ministeriële Conferentie (Kiev, mei 2003). Deze Conferentie werd georganiseerd met medewerking van verschillende internationale organisaties (OESO, UNEP, EUROSTAT, Raad van Europa,...) onder secretariaat van UNECE-CEP (Committee on Environmental Policy). Elk van deze organisaties plaatste een aantal punten waarrond zij de afgelopen jaren gewerkt hebben, op de ministeriële agenda. Zo werden in Kiev zowel Guideliness on Education & Sustainability, de ondertekening van een protocol inzake milieu-aansprakelijkheid als een milieu-actieplan voor Oost-Europa behandeld. De laatste ministeriële conferentie in dit pan-Europees proces vond plaats te Belgrado in oktober 2007; de volgende zal doorgaan in de herfst 2011 te Astana (Kazachstan).

Een ander voorbeeld van een overkoepelend proces is de WSSD (World Summit on Sustainable Development, Johannesburg 2002) en de jaarlijkse vergadering van de Commission on Sustainable Development (CSD) waar de milieuthema’s in al hun facetten aan bod komen.

Door middel van overkoepelende processen kan men via een ruime invalshoek de stand van zaken op het leefmilieudomein evalueren, relaties met andere sectoren bekijken, politieke beleidslijnen uitzetten, beleidsinitiatieven finaal bekrachtigen of nieuwe initiatieven op de rails zetten die op hun beurt kunnen uitmonden in beleidsinstrumenten (zie verder).

Vlaanderen tracht de grote leefmilieuprocessen op te volgen in de volgende fora:

• Verenigde Naties (VN)

In het kader van de VN spelen een aantal organen een belangrijke rol inzake leefmilieu en duurzame ontwikkeling:

De Commissie Duurzame Ontwikkeling (CSD)
De CSD komt jaarlijks bijeen en moet toezien op de uitvoering van ondermeer Agenda 21 (Rio, 1992), de millennium ontwikkelingsdoelen (MDG’s), en het Implementatieplan (Johannesburg, 2002) en heeft als taak de internationale samenwerking in dit verband te bevorderen.

Het Leefmilieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP)
UNEP is onder meer actief op het vlak van milieu-evaluatie, capaciteitsopbouw, ontwikkelen van economische en juridische instrumenten, coördinatie van verdragen, technologieoverdracht, duurzame productie & consumptie, industrie, …. De Governing Council en het tweejaarlijkse Global Ministerial Environment Forum (GMEF) bepalen welke de prioritaire milieuthema's zijn, waar verdere actie of onderzoek nodig is, hoe de fondsen besteed worden, enz.

United Nations Forum on Forests (UNFF)
Op CSD3 (1995) werd besloten voor het bossen-dossier een apart intergouvernementeel proces op te starten. Dit mondde uit in de oprichting van een Intergovernmental Panel on Forests dat in 1997 werd opgevolgd door het Intergovernmental Forum on Forests. Beide fora leverden rapporten af die in het totaal 268 actievoorstellen beschrijven voor zowel het nationale als het internationale niveau om te komen tot het behoud, het beheer en de duurzame ontwikkeling van alle bossen ter wereld. In 2006 werden vier “Global Objectives on Forests” geïdentificeerd die richting moeten geven aan het toekomstige internationale bossenbeleid. Om deze doelstellingen te bereiken wordt thans binnen UNFF gewerkt aan een niet-bindend instrument voor het duurzaam beheer van alle bossen.

Economische Commissie voor Europa (UN-ECE)
De regionale commissie van de Verenigde Naties UN-ECE is van belang voor de pan-Europese samenwerking (zowel Noord-Amerika, West- als Oost-Europa zijn hierin vertegenwoordigd) en heeft een Committee on Environment Policy (CEP) waar een aantal pan-Europese milieuproblemen worden behandeld.

Andere VN-organen die thema's behandelen met een weerslag op het milieu zijn onder meer de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), United Nations Human Settlements Programme (UNHSP), United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), International Maritime Organization (IMO), United Nations Development Programme (UNDP), Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO).

Ook de activiteiten inzake leefmilieu bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in het Committee on Trade and Environment, en de Wereldtoerisme-organisatie (WTO/OMT) zijn belangrijk.

• De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)

Al sinds 1970 beschikt de OESO over een leefmilieudirectoraat. In 2001 werd in het kader van de EPOC (Environmental Policy Committee) op basis van de ‘Environment Outlook’ de “OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century” onderschreven door de milieuministers van de OESO-lidstaten. Hierin worden duidelijke doelstellingen en tijdschema’s vastgelegd voor zowel de implementatie op nationaal niveau, als voor de eigen OESO-opdracht. Deze milieustrategie vormt de milieupijler van de OESO-strategie voor duurzame ontwikkeling.

Verder geeft de doorlichting door de OESO van het milieubeleid van de lidstaten, samen met geformuleerde aanbevelingen, richting aan het te volgen milieubeleid in de lidstaten. Het Belgische milieubeleid werd in 1998 doorgelicht, de volgende doorlichting vond plaats in 2006. Het rapport dat de OESO naar aanleiding van deze doorlichting opstelde, verscheen eind maart 2007 (Environmental Performance Review).

2. Beleidsinstrumenten

Het internationaal milieubeleid krijgt ook vorm via een tweede piste, met name via de beleidsinstrumenten. Deze vloeien vaak voort uit een overkoepelend proces. Belangrijkste van deze instrumenten zijn de juridisch bindende verdragen (multilateral environmental agreements of MEA's). Daarnaast worden ook regelmatig richtlijnen opgesteld, strategieën en kaders uitgewerkt, charters opgesteld, soft law gecreëerd etc.

De mondiale Verdragen (Klimaatverdrag & protocols, Biodiversiteitsverdrag & protocol, Desertificatieverdrag, Protocol van Montreal inzake ozonafbrekende stoffen, Verdrag van Basel inzake grensoverschrijdend transport van afvalstoffen, ….) werden onderhandeld in het kader van UNEP.

Op pan-Europees vlak werden er onder auspiciën van de UNECE een vijftal verdragen in het leven geroepen omtrent, respectievelijk grensoverschrijdende luchtverontreiniging (Genève, 1979), grensoverschrijdende MER (Espoo, 1991), grensoverschrijdende waterlopen en meren (Helsinki, 1992), grensoverschrijdende industriële ongevallen (Helsinki, 1992) en toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Aarhus, 1998).

Hoger vermeld verdrag van Helsinki inzake de grensoverschrijdende waterlopen en meren is voor Vlaanderen vooral belangrijk omdat het mede het denkraam aanreikte waarbinnen Frankrijk, Nederland en de drie Belgische Gewesten de Maas- en Scheldeverdragen konden sluiten.

Na de inwerkingtreding beschikt een verdrag over een eigen besluitvormingsorgaan en werkingsstructuren. Vervolgens wordt onder impuls van deze nieuwe structuur aandacht gegeven aan de uitvoering van wat in het verdrag overeengekomen werd. Zo kunnen specifieke werkgroepen opgericht worden rond de uitvoering van het verdrag, de naleving van het verdrag, wetenschappelijke ondersteuning, capacity building, … waar de “experten” concrete maatregelen uitwerken die op de COP (Conference of the Parties - vergadering van lidstaten bij een verdrag) aan het politieke niveau te goedkeuring worden voorgelegd.

Naast de juridisch bindende beleidsinstrumenten bestaan er nog andere instrumenten zoals richtlijnen, strategieën, kaders, charters,… Zo werden in de schoot van UNEP en van de UNECE richtlijnen omtrent 'nalevingsmechanismen' ontwikkeld. Ook omtrent de toegang tot informatie en de participatie aan de GGO regelgeving werden richtlijnen opgesteld door een werkgroep onder het verdrag van Aarhus. Op de Kiev Conferentie in mei 2003 werd een proces geïnitieerd om te komen tot een onderwijsstrategie voor duurzame ontwikkeling. Ook de OESO strategieën voor leefmilieu en voor duurzame ontwikkeling zijn een toonaangevend beleidsinstrument. Verder gaf de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling van september 2002 de aanzet voor een kader voor programma's inzake duurzame productie en consumptiepatronen. Dit wordt momenteel uitgewerkt door verschillende betrokken organisaties waaronder UNEP, ILO, UNDP,… Ten slotte werd in het kader van de Raad van Europa, in de loop van 2002 het ‘ontwerp-Charter inzake de algemene principes betreffende de bescherming van het milieu en de duurzame ontwikkeling’ opgesteld. De ontwerptekst bevat een opsomming van bestaande acties en van algemeen aanvaarde principes, die als basis moeten dienen voor de ontwikkeling van nieuwe concepten en acties binnen de Raad van Europa.